Sabtu, 01 Juni 2013

Paradigma Baru Legislasi

 
Paradigma Baru Legislasi
Saldi Isra ;  Guru Besar Hukum Tata Negara dan Direktur Pusat Studi Konstitusi Fakultas Hukum Universitas Andalas, Padang
KOMPAS, 30 Mei 2013
 
 
 
 
Dengan suara bulat alias tanpa dissenting opinion, hakim konstitusi mengabulkan sebagian (besar) permohonan uji materi Dewan Perwakilan Daerah terhadap sejumlah pasal dalam UU No 27/2009 dan UU No 12/2011.
Dengan dikabulkannya permohonan tersebut, perjuangan panjang yang telah berlangsung lebih dari delapan tahun untuk meneguhkan peran dan fungsi legislasi senator Senayan mulai mendapatkan titik terang. Bila dibaca secara tepat semangat dan substansi putusan Mahkamah Konstitusi (MK), hampir dapat dipastikan, para senator di DPD memiliki kesempatan luas mengoptimalkan peran mereka sebagai representasi kepentingan daerah dalam proses pembentukan UU.
Paling tidak, optimalisasi fungsi legislasi DPD terkait wewenang dalam Pasal 22D Ayat (1) dan (2) UUD 1945. Tidak hanya sebatas meneguhkan peranan DPD dalam proses legislasi, putusan MK juga mendudukkan kembali bagaimana fungsi legislasi sesungguhnya berlangsung sesuai kehendak UUD 1945 setelah perubahan. Secara sederhana, sekiranya putusan MK dimaknai secara benar, fungsi legislasi akan hadir dan berlangsung dalam paradigma baru: relasi DPR-DPD-Presiden akan berlangsung secara efektif.
Namun, melihat resistensi sejumlah pihak di DPR, paradigma baru fungsi legislasi ini potensial menjadi macan kertas. Boleh jadi, melihat perkembangan yang ada, segala macam upaya akan dilakukan untuk menegasikan putusan MK. Padahal, sebagai putusan yang bersifat final, mengabaikan putusan MK akan menimbulkan implikasi hukum yang tak sederhana terhadap UU yang dihasilkan.

Monumen kegagalan
Sebetulnya, masalah terbatasnya fungsi legislasi DPD bukan perdebatan yang hanya muncul saat ini. Sejak semula, begitu kewenangan DPD disepakati dalam perubahan ketiga UUD 1945 (2001), sudah bermunculan banyak kritik bahwa lembaga ini tidak akan mampu memosisikan dirinya merepresentasikan kepentingan daerah. Alasannya, konstitusi hanya menyediakan ruang amat sempit bagi DPD dalam proses pembentukan UU.
Sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 22D Ayat (1) dan (2) UUD 1945, fungsi legislasi DPD terbatas dengan frasa ”dapat mengajukan” dan ”ikut membahas” RUU yang berkaitan dengan hubungan pusat dan daerah. Seperti hendak menempatkan DPD sebagai subordinasi, pengajuan tersebut disampaikan ke DPR. Lebih jauh, dalam RUU APBN dan yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama, DPD sekadar memberi pertimbangan.
Perkembangan selanjutnya, kewenangan ”dapat mengajukan” dan ”ikut membahas” seperti mengalami pembonsaian secara sistemik. Misalnya, dalam ”dapat mengajukan”, sejumlah pasal dalam UU No 27/2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD mempersamakan RUU dari DPD dengan usul RUU yang berasal dari anggota DPR. Padahal, UUD 1945 secara jelas membedakan antara RUU dan usul RUU. Celakanya, upaya mereduksi kewenangan DPD dalam ”ikut mengajukan” ini diperkuat pula dalam UU No 12/2011 tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Begitu juga soal ”ikut membahas”, sejumlah pasal dalam UU No 27/2009 dan UU No 12/2011 makin mempersempit kewenangan DPD untuk ikut membahas RUU yang berkaitan dengan hubungan pusat dan daerah. Misalnya, secara jelas diatur DPD hanya dapat terlibat dalam pembahasan tingkat pertama. Tidak hanya itu, diatur pula daftar inventarisasi masalah (DIM) hanya dapat diajukan oleh presiden dan DPR. 
Dengan menggunakan cara berpikir a contrario, aturan demikian tidak memberikan ruang kepada DPD untuk mengajukan DIM. Padahal, sejatinya DIM merupakan ”mahkota” dalam membahas RUU. Upaya pembonsaian dalam desain besar fungsi legislasi dapat pula dilacak dengan menisbikan peran DPD dalam penyusunan program legislasi nasional (prolegnas). Dalam posisi sebagai instrumen perencana, menihilkan peran DPD dalam Program Legislasi Nasional dapat dibaca sebagai bentuk pengingkaran Pasal 22D UUD 1945. Bahkan, seperti batu jatuh ke lubuk, dalam praktik, hampir semua usul DPD menjadi santapan rayap. Ujung dari semua itu, RUU dari DPD menjadi monumen kegagalan fungsi legislasi.

Pola bipartit
Sebagai penafsir konstitusi, MK telah mengembalikan makna hakiki fungsi legislasi dalam UUD 1945. Tentu saja, kalangan yang tidak menerima putusan ini akan dengan mudah menilai bahwa MK kebablasan dalam mengabulkan permohonan DPD. Namun, dari sudut pandang teoretik, MK dapat memberikan tafsir terhadap kewenangan legislasi DPD. Dalam hal ini, KC Wheare, dalam Modern Constitutions (1975), menyebutkan perubahan konstitusi dilakukan melalui penafsiran kuasa judisial (judicial interpretation). 
Dengan cara ini, teks konstitusi tidak mengalami perubahan, tetapi hakim memberikan tafsir baru.
Dikaitkan dengan putusan, penafsiran MK hanya memperjelas fungsi legislasi DPD pada frasa ”dapat mengajukan” dan ”ikut membahas”. Tak hanya menjernihkan, putusan MK juga mengembalikan fungsi legislasi sebagaimana dimaksud Pasal 22D UUD 1945. Karena akan mengubah pola yang berlangsung selama ini, banyak pihak berpendapat, putusan MK akan menghadirkan paradigma baru, yaitu keterlibatan/ketersambungan tiga institusi, yaitu DPR, DPD, dan Presiden. Dengan demikian, pelaksanaan fungsi legislasi akan menghadirkan praktik tripartit.
Di dalam batas kewenangan legislasi Pasal 22D UUD 1945, praktik tripartit dimulai dengan meniscayakan peran DPD sejak penyusunan prolegnas. Selama tidak diberi peran sama dengan DPR dan presiden, sulit bagi DPD untuk mengoptimalkan peran mengusulkan RUU yang terkait dengan hubungan pusat dan daerah. Bagaimanapun, prolegnas akan memengaruhi inisiatif pengajuan RUU. Mengabaikan peran DPD menyusun prolegnas sama saja mempersempit kesempatan DPD memperjuangkan aspirasi daerah dalam proses pembentukan UU.
Namun, upaya mengembalikan kepada makna pembentukan UU sesuai maksud UUD 1945 dapat dilacak dari relasi DPR-DPD-presiden dalam pembahasan RUU. Dalam putusan MK, mekanisme legislasi baru dalam pembahasan RUU dilakukan ketiga lembaga itu. Sejauh kewenangan dalam Pasal 22D, pembahasan yang dilakukan DPR-DPD-presiden baru dapat dimulai jika RUU telah selesai di internal masing-masing lembaga. Dalam posisi demikian, pembahasan semua RUU yang terkait wewenang DPD dalam Pasal 22D tidak akan ada lagi pembahasan antara DPD dan presiden dengan fraksi-fraksi DPR. Dengan putusan MK, pembahasan yang masih melibatkan fraksi-fraksi DPR akan menjadi sebuah proses yang inkonstitusional. Artinya, menggunakan pola ini, pembahasan RUU di luar Pasal 22D yang hanya dalam wewenang DPR dan presiden mestinya dimulai dengan paradigma baru pula: pola bipartit.

Lebih efektif
Secara konstitusional, dengan pola baru yang ditawarkan, putusan MK tidak hanya sebatas memperjelas fungsi legislasi DPD, tetapi juga mengembalikan makna pembahasan bersama yang diatur konstitusi. Dikatakan demikian karena UUD 1945 secara eksplisit menyatakan, pembahasan dilakukan antar-institusi (DPR-DPD-presiden atau DPR-presiden) dan bukan antara fraksi-fraksi DPR dan institusi DPD-presiden. Berdasarkan penjelasan ini, putusan MK mengubah secara fundamental pola pembahasan yang dilakukan selama ini, yaitu dengan memosisikan sama antara fraksi-fraksi DPR dengan presiden dan/atau DPD. Padahal, pandangan fraksi tidak mencerminkan pendapat DPR sebagai institusi. Apalagi, sebagai perpanjangan tangan partai politik, fraksi bukan alat kelengkapan DPR.
Saya percaya, sekiranya pembentuk UU (terutama DPR dan presiden) melaksanakan putusan MK, proses legislasi akan berlangsung jauh lebih efektif dan efisien. Saat ada pembahasan bersama sebuah RUU, sesama anggota DPR tak perlu saling berhadapan. Begitu pula pemerintah, tak lagi menghadapi fraksi-fraksi karena DPR akan datang dalam pembahasan bersama dengan DIM institusi. Bagi anggota DPR, mereka tak perlu merasa fraksi jadi kehilangan peran dalam proses pembentukan UU. Pada batas-batas tertentu, yang terjadi justru sebaliknya, peran fraksi jadi jauh lebih fokus. Jika sebelumnya fraksi kelihatan dalam pembahasan bersama dengan pemerintah, pasca-putusan MK perannya terjadi saat pembahasan antarfraksi di internal DPR. Dengan peranan yang jauh lebih fokus, kinerja masing-masing fraksi DPR dapat dinilai fair dan terbuka.
Tak hanya itu, ketika fraksi memperdebatkan substansi RUU, masyarakat pun lebih mudah menilai kecenderungan dan kinerja setiap fraksi. Artinya, bila selama ini terjadi masalah dengan substansi UU, acap kali DPR yang menjadi sasaran tudingan. Namun, pascaputusan MK, sasaran utama akan berpindah ke fraksi. Dengan demikian, pembahasan RUU tak hanya lebih efektif saat pembahasan bersama antara DPR-pemerintah (dan DPD), tetapi juga saat pembahasan di internal DPR.

Cacat formal
Sebagaimana disebut di awal, sesudah lebih dari dua bulan putusan MK dibacakan (27/3), perjuangan untuk melaksanakan paradigma baru fungsi legislasi masih jauh dari selesai. Salah satu bukti, sejak dibacakan, belum terlihat tanda-tanda pemerintah dan DPR melaksanakan putusan MK. Sejauh ini, proses legislasi yang berkaitan dengan wewenang DPD dalam Pasal 22D UUD 1945 masih berlangsung seperti sebelum putusan MK. Sebagai putusan yang bersifat final dan berlaku sejak dibacakan, seharusnya DPR dan pemerintah menyesuaikan proses pengajuan dan pembahasan RUU dengan semangat dan amanat putusan MK. Bahkan, semua pembahasan, sepanjang terkait wewenang DPD, yang sedang dilakukan di DPR semestinya dihentikan lebih dahulu. Bagaimanapun, melanjutkan pembahasan dapat dikatakan sebagai bentuk pembangkangan nyata atas putusan MK.

Betapa pun, DPR dan pemerintah tidak bisa menggunakan dalih, pelaksanaan putusan MK harus menunggu perubahan UU No 27/2009 dan UU No 12/2011. Begitu pula, DPR tidak pula dapat menggunakan alasan tidak dapat melaksanakan putusan MK karena peraturan tata tertib DPR belum diubah. Secara hukum, jika putusan MK tidak dijalankan, proses pembentukan UU adalah cacat formal. Pihak yang dirugikan oleh proses yang cacat secara formal akan mudah membangun alas hak (legal standing) untuk hukum mengajukan permohonan uji formal ke MK. Karena itu, DPR dan pemerintah harus menyimak baik pernyataan Ketua MK HM Akil Mochtar bahwa lembaga yang dipimpinnya akan membatalkan semua UU yang dibuat jika bertentangan dengan putusan MK. Perlu dicatat, sekiranya uji formal dikabulkan, yang dibatalkan tidak hanya pasal-pasal atau bagian tertentu saja dari UU, tetapi juga akan merontokkan UU secara keseluruhan. Lalu, haruskah menunggu sebuah UU dibatalkan terlebih dahulu melalui uji formal sebelum melaksanakan putusan MK? 

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar